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4月16日上午10时，首届国会在经过整修的怀仁堂召开首次全会。会议由军委会宣传局长洪粤诚主持，每位议员都在指定的位子就坐，一份写着议员姓名的纸质文件袋已经摆在了桌上，里面装着会议议程及部分重大问题的草案。
主持会议的洪粤诚对全体议员讲道，“各位议员先生们，按照军委会制定的方略，经过各大军区所组织的推举，除外蒙及西藏外，全国共计推举国会议员124名，实际参会人数为122人，因病请假两人。经军委会宣传局议员资格审查小组的审查，各省所推举的议员资格全部有效。我们通过分析，认为124位当选的议员具有广泛的代表性，有为创建共和国浴血奋战的军队代表，有为支援前线做出伟大贡献的地方人士，亦有关心国家前途命运的社会贤达。你们是共和国的精英，是国家的栋梁。而代表着不同阶层，不同政见的百余位议员齐聚一堂共议共决国事，在我们这个拥有三千年封建史的国家是一个伟大的创举！国会的诞生，将彻底终结腐朽没落的封建制度，为我们伟大的中华民族开创一条民主建国、民主治国的新路子。
在此，我要代表当选的议员们向龙谦先生表示由衷的敬意！先生们，要知道，龙先生一手创建了蒙山军这支强大武装，统率蒙山军一举推翻了帝制，是新中华真正的创建人。国内很多人都在推测一个龙氏朝廷将会成立，就在不久前，有关帝制的议论仍未平息。但是，龙先生用他的行动向全国乃至全世界表明，他不做皇帝。不建一个新的封建王朝！他甚至将国体、政体等一系列重大问题交由国会——也就是我们在座的议员们来决定。这是何等的襟怀？何等的远见卓识？现在我提议，让我们全体起立，用热烈的掌声向共和国的创建者龙谦先生表示最崇高的敬意！”
包括梁启超在内的所有议员都站起来热烈鼓掌。掌声是热烈的，也是真诚的。
“根据报到情况，除河南、江苏两名议员因病请假外。其余全部议员经过长途跋涉在规定的时间内聚齐北京。表明了各位对于开好首届国会所持的态度，表明了各位议员先生们履行神圣使命的决心。对此，我代表军委会对各位议员先生们表示极大的尊重和感谢！我相信，在各位的公同努力下，首届国会一定可以圆满完成自己的使命，开创我国民主政治的崭新历史！现在我宣布。共和国首届国会正式开幕！”
议员们再次起立热烈鼓掌。
会议继续由洪粤诚主持，“各位议员先生们，按照军委会确定的内容，首届国会的使命有四，第一当然是确定政体、国名、首都、国旗、国歌等重大事项；其二是推举国家元首并委托其组建中央政府；其三是讨论完善议会制度；其四是讨论通过国家的首部宪法草案。这四项任务是艰巨的，也是伟大的。肩负筹备建国使命的军委会各机关已经做了一些工作。形成了部分草案，有的已经分发给大家了，还有一部分，比如宪法草案，还没有发下来。我要声明，所有资料都是草案，都是建议。最终定稿要各位议员的表决。今天上午的会议要确定几件事。第一是本届国会的议程问题，这个就在各位面前的资料袋中，请大家审议并发表意见。第二是分组，为了使各位议员讨论问题方便，我们将分八个组并指定了召集人。关于分组的名单及讨论地点也在资料袋中了，请大家尽快熟悉下同组的成员。除召开全体会议外，讨论将采取分组的方式进行。宣传局将配备记录员，将各位的发言意见整理出来，经本人确认后整理出会议简报，分发各组。供大家了解会议的整体情况。第三就是表决方式了，这是一个很重要的问题。宣传局的意见是，凡是国会确定的事项，一律采取少数服从多数的原则，每位议员的票都是等值的。当同意票数超过半数时即为通过。这就涉及表决方式了，我们提出了两种方式，第一是举手表决的方式，第二是不记名投票的方式。针对不同的事项，采取不同的表决方式，以确保议员们行使神圣的权力。现在我们讨论今天会议的第一项内容，即会议的议程。请大家用十分钟时间审议。”
这个简单，十分钟后，会议用举手表决的方式全票通过了会议确定的议程。
接下来洪粤诚宣布了分组情况，基本按照地域及议员人数来划分，并确定了小组讨论的召集人。
值得一提的是，在划分的八个组的召集人中，蒙山军系统的正好占了一半。洪粤诚再次强调，小组的召集人只是起一个讨论的组织作用，并不是小组的领导，在国会议员之间，权利是完全平等的。
在确定分组名单和讨论地址后，会议转入第一项议程。即讨论确定政体、首都、国名、国歌、国旗等重大事项。本来讨论确定的还有国体问题，在宣传局内部便出现巨大的分歧，一方面是囿于现实，国内严重缺少国体政体方面有深入研究的人才，另一方面，参与讨论的人员对于以杨度为首的起草小组所草拟的关于国体的描述极不满意，连审稿的龙谦也不满意。最终龙谦决定不讨论国体了，只确定政体即可。共和制已是共识，关键就是总统制和内阁制之分了，在政务局及宣传局内部，在研究了总统制及内阁制的区别后，除了宋教仁等极少数人，绝大多数都支持总统制。抛开龙谦的因素，实际情况是，目前尚不具备实施责任内阁的条件。估计议员们更为关心的是政府机构的设立而不是政体的争论。但列为第一项议程的几件事都是大事，需要充分讨论方可。所以，洪粤诚宣布讨论分组进行，时间为两天，当日晚。各组整理讨论记录编制简报分发各组参考，以便各组间充分交流，减轻集中表决的难度。
果然，在政体一事上，绝大多数议员并不清楚其含义。经宣传局的“专家”解释后。绝大多数议员都支持总统制。对于宣传局所提的中华共和国为新国家的国名一事上，代表们也没有太大的异议。中华为大家所公认，共和国则表明了国家的性质，很贴切。但是在首都、国歌以及国旗等事项上，争论异常激烈。
首先是首都问题，争论比较激烈。
南方省份的相当比例的议员们主张将首都设于南京。理由有四。其一是表明与满清政权的彻底决裂，避免有人误会共和国政府是继承了满清政权。其二是国防安全，南京地处腹地，比靠近边境（海疆）的北京更为安全。其三是经济发达，至少不存在粮食问题。而北京自明季始，南粮北运就是一个绝大的问题。因为北方的余粮不足以满足首都巨大的消费。其四是民众的文化素养，南方高于北方是不争的事实。以科举论，如果公平选拔，北方的进士将是一个很可怜的数字。
北方议员更倾向于建都北京，但他们所提的理由却不如南方议员总结的四条有力。比较站得住脚的理由有三，其一为清室在北京，复辟之议未绝。定都北京可镇之以静；其二是外交问题，各国使馆均在北京；其三为北京有大批王府可资利用。
但值得一提的是，并非所有南方议员都主张定都江宁。其中赫赫有名的章炳麟就主张定都北京。
章氏是以浙江议员的身份参会的，在小组讨论中他说：中国幅员既广，以本都计，燕京虽偏在北方，以全邦计，燕京则适居中点，东控辽、沈，北制蒙、回。其力足以相及。若徒处金陵，威力必不能及长城以外。此一害也。北方文化已衰，幸有首都，为衣冠所辐辏，足令蒸蒸丕变。若徒处金陵。安于燠地，苦寒之地，必无南土足音，而国防军远征外蒙，后勤保障犹难，必难持久，若撤军回返，是将北民化为蒙古，其二害也。清帝尚处北京，不逞之徒，思拥旧君以倡乱者，非止一宗社党也。政府在彼，则威灵不远，足以镇制，若徒处南方，是纵虎兕于无人之地，非独乱人利用其名，蒙古诸王，亦或阴相拥戴，是使南北分离，神州辐裂，其三害也。东交民巷诸使馆，物力精研，所费巨万，若迫令迁徙，必以重资赔偿，民穷财尽之时，而复靡此巨帑，其四害也﹍﹍
章炳麟的发言就比较有力了。他是从更宏大的范围考虑的。
龙谦正好以列席代表的身份参加第四小组（江苏、浙江、福建）讨论，被召集人张謇请出来就建都问题讲一讲个人的看法
“太炎先生所讲四条均好，我完全赞成。季直老要我讲一讲自己的意见，我就说一说。首先建都北京不会被认为是满清政权的延续。是不是承继满清的衣钵，要看我们新政权是怎么做而不是将首都建在哪里。我想，以这几个月的情况，不会有人说我们是承继满清的，除了他是别有用心或者是傻子。就国防而言，南京并不如北京安全多少，先生们，在没有一支强大的海军之前，长江的危险并不如渤海湾小。关于文化及粮食问题，确实应予考虑。新政府成立后的首要任务就是改善民生，改善民生的最低目标是让老百姓吃饱肚子。北方并非不能实现粮食的自给自足，比如地广人稀土地肥沃的东三省，我看发展农业就很有潜力。如果我们将东三省建设成大粮仓，北京绝不会有缺粮之忧。大家已经知道了，黑龙江农垦兵团已经正式组建，这支由退伍官兵及关内农民组成的大军将为国家打造一个大粮仓！东北有相对先进的铁路网，运输成本不会比水路高。至于文化素养，在没有详尽的调查数据之前，南方的议员们也是凭感觉说话呢。即使是真的，未必不能改变。要知道，在更早的时期，北方的繁荣是超过南方的！所以这一条不算理由。我之所以看重北京，有三点，其一是建都的成本低，可以减轻民力。其二是国家重心的缘故，将首都放在北京，更有利于国防安全。其三是交通问题，北京比江宁更为有利。所以，我建议将首都设在北京。”